Présentation

La fonction publique est régie par des règles juridiques fixées pour les fonctionnaires dans le statut général de la fonction publique (loi du 13 juillet 1983).

Ce statut est précisé pour chacune des trois fonctions publiques par:

• La loi du 11 janvier 1984 pour la fonction publique d’Etat

• La loi du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale

• La loi du 9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitalière

Rappelons qu’un statut est l’ensemble des droits et obligations applicables à une catégorie d’agents.

Des décrets viennent préciser notamment pour chaque corps de fonctionnaires, pour les règles relatives au recrutement et à la carrière, le temps de travail et la procédure disciplinaire.

 

Toutefois, la fonction publique ne se limite pas aux fonctionnaires.

En effet, les agents publics sont divisés en plusieurs catégories :

• Les fonctionnaires (agents titulaires)

• Les agents contractuels (non titulaires)

• Les stagiaires (avant titularisation)

• Les vacataires (agent effectuant une ou plusieurs tâches précises)

Depuis plusieurs années, la fonction publique connaît de profondes mutations dans un contexte de réduction du nombre d’agents publics, des budgets et surtout de la réduction du nombre de fonctionnaires au profit d’agents contractuels. Les agents sont en outre de plus en plus soumis à des contraintes en terme de performance.

Ce contexte est parfois source de difficultés notamment dans les relations de travail entre les employeurs publics et les agents mais aussi entre les agents eux-mêmes (conflits entre agents, harcèlement, précarité, souffrance au travail, stagnation des rémunérations).

Par ailleurs, les litiges classiques entre, d’une part, les fonctionnaires, les agents contractuels et, d’autre part, les employeurs publics sont en constante augmentation (mutations d’office, procédures disciplinaires, harcèlement, titularisation des agents contractuels).

Les fonctionnaires

Les fonctionnaires sont soumis à des obligations mais bénéficient aussi de droits prévus par leurs statuts (statuts de la fonction publique). Des statuts particuliers prévoient pour chaque cadre d’emploi les règles spécifiques applicables (recrutement, avancement, positions statutaires). Un fonctionnaire est classé dans une catégorie allant de A, pour les corps de rang les plus élevés, à D. L’appartenance à un cadre d’emploi donne vocation au fonctionnaire à occuper différents postes correspondant à son grade au cours de sa carrière.

Les agents contractuels

Les agents contractuels bénéficient aussi de droits mais plus restreints que les fonctionnaires et sont assujettis à des obligations qui résultent des textes spécifiques. Le contrat qui les lie à l’administration est conclu soit pour une durée déterminée, renouvelable ou pas, soit pour une durée indéterminée. Un agent non titulaire est attaché à un poste, contrairement au fonctionnaire. Toutefois, lorsque son poste est supprimé, l’administration doit tenter de le reclasser dès lors que son contrat n’est pas arrivé à son terme. Par ailleurs, l’agent non titulaire peut être amené à devenir fonctionnaire en présentant un concours ou en participant à des sélections professionnelles.

Les stagiaires de l’administration

Lorsqu’une personne réussit un concours de la fonction publique, il ne devient pas immédiatement et automatiquement un fonctionnaire.

Il doit d’abord accomplir un stage d’une durée d’un an qui peut être renouvelé ou non.

Au cours de ce stage, l’agent est évalué afin que soit déterminée son aptitude à exercer ses fonctions.

Si, à l’issue du stage, l’agent donne toute satisfaction, il sera titularisé. A défaut, il sera licencié par son employeur public.

Le stagiaire de l’administration qui est un agent en devenir se trouve ainsi en situation précaire dans l’attente de sa titularisation éventuelle.

Les vacataires

Les  vacataires sont une catégorie d’agents prévue par aucun texte.

Ils ont pour caractéristique d’être recrutés par l’administration pour exécuter une mission précise dans un temps limité. Ils sont ainsi rémunérés par vacation et n’interviennent que pour effectuer des missions ponctuelles notamment pour remplacer des fonctionnaires ou des agents contractuels en congés ou encore pour répondre à des surcroîts d’activité d’un service.

Le contentieux administratif de la fonction publique est varié puisqu’il concerne des décisions elles-mêmes de nature très différentes.

• Pour les agents titulaires, il s’agit de la carrière (titularisation, affectation, mutation, avancement, licenciement, mise à la retraite), des sanctions disciplinaires, de la rémunération et des compléments de rémunération (prime, indemnité, NBI, ...), du harcèlement moral, des sanctions déguisées, de la protection fonctionnelle, du cumul d’activités accessoires, des accidents de service et de leur indemnisation, de la maladie professionnelle.

• Pour les agents non titulaires, il va s’agir de la question du renouvellement du contrat, de la titularisation, de leur reclassement, de leur licenciement.

Le contentieux administratif de la fonction publique est pour l’essentiel soumis aux règles applicables au contentieux administratif de droit commun.

Toutefois, il comporte des spécificités notables pas toujours très favorables.

Compétence et représentation devant la juridiction administrative

Tout d’abord, le tribunal compétent sera celui de l’affectation ou de la dernière affectation de l’agent pour toutes les décisions individuelles qui le concernent.

Bien que cela puisse être recommandé, l’agent n’aura pas l’obligation d’être représenté par un avocat dans le contentieux indemnitaire devant le tribunal administratif.

Formation de jugement

Le contentieux de la fonction publique est parfois jugé à juge unique et non par la formation habituelle composée de trois magistrats (les juristes connaissent tous la maxime « juge unique, juge inique »).

C’est ainsi que le contentieux de la notation ou de l’évaluation professionnelle des fonctionnaires et des décisions disciplinaires prises sans intervention d’un conseil de discipline ou encore du contentieux indemnitaire n’excédant pas 10.000 euros est jugé à juge unique.

L’appel

Le contentieux indemnitaire inférieur ou égal à 10.000 euros n’est pas non plus susceptible d’appel.

Depuis le 1er janvier 2017, les agents publics doivent être représentés par un avocat en appel pour les décisions individuelles qui les concernent. C’est une spécificité notable du contentieux de la fonction publique qui disparaît puisque auparavant la représentation des agents par un avocat n’était pas obligatoire en appel.

Toutefois, l’assistance d’un avocat est importante compte tenu des spécificités de cette procédure.

L’intérêt à agir des syndicats de la fonction publique

Les syndicats n’ont pas d’intérêt leur donnant qualité à agir devant le juge administratif s’agissant des décisions individuelles des agents, sauf si celles-ci portent atteinte aux droits et prérogatives des agents, c’est-à-dire à leur statut. Toutefois, il est nécessaire que les statuts du syndicat prévoient un tel objet.

Les fonctionnaires territoriaux peuvent faire l’objet d’une procédure disciplinaire en cas de faute qui peut donner lieux à une sanction.

La faute disciplinaire

Principalement, il s’agit :

• De manquements de l’agent à ses obligations professionnelles.

• De comportements de l’agent en dehors du service ayant un effet sur le service ou non

C’est à l’administration de prouver l’existence d’agissements qualifiables de faute sauf s’ils sont déjà établis par la juridiction pénale.

Rappelons que, depuis la loi du 20 avril 2016, aucune procédure disciplinaire ne pourra être engagée au-delà d’un délai de trois années à compter du jour où l’administration aura eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l’ampleur des faits passibles de sanction. Toutefois, en cas de poursuites pénales, le délai sera interrompu jusqu’à la décision pénale.

Les sanctions disciplinaires

Elles sont énumérées dans le statut de la fonction publique territoriale avec une répartition en quatre groupes de sanctions :

• 1er groupe: l’avertissement, le blâme, l’exclusion temporaire des fonctions pour une durée d’1 à 3 jours.
• 2ème groupe: l’abaissement d’échelon, l’exclusion temporaires des fonctions pour une durée de 4 à 15 jours.
• 3ème groupe: la rétrogradation, l’exclusion temporaire des fonctions pour une durée de 16 jours à 2 ans.
• 4ème groupe: la mise à la retraite d’office, la révocation.

Les différentes procédures disciplinaires

Toute procédure disciplinaire ne donne pas nécessairement lieu à la saisine du conseil de discipline ou à la possibilité de saisir le conseil de discipline de recours.

En tout état de cause, le fonctionnaire territorial bénéficie de garanties.

La procédure disciplinaire sans conseil de discipline

 Cette procédure est applicable uniquement dans le cas où seule une sanction du 1er groupe est envisagée.

Le fonctionnaire a droit à la communication de son dossier administratif individuel et du dossier disciplinaire (rapport, témoignages, …).

La collectivité doit lui adresser un courrier spécifiant outre les faits qui lui sont reprochés et la sanction envisagée, l’invitant à produire ses observations mais aussi son droit de consulter son dossier individuel et son dossier disciplinaire.

La consultation doit intervenir dans un délai raisonnable avant l’intervention de la sanction.

La sanction est ensuite prononcée par l’autorité ayant le pouvoir de nomination.

La procédure avec conseil de discipline

L’autorité disciplinaire qui envisage une sanction des 2ème, 3ème et 4ème doit obligatoirement recueillir au préalable l’avis du conseil de discipline qui est une instance paritaire composée pour moitié de représentants des agents et pour l’autre moitié de la collectivité territoriale (Commission administrative paritaire en formation disciplinaire) qui est présidée par un magistrat de l’ordre administratif.

•  Le courrier de saisine

L’autorité territoriale doit adresser un courrier de saisine au président du conseil de discipline accompagné du dossier disciplinaire qui comprend le dossier administratif individuel de l’agent, le rapport introductif, les pièces annexées à ce rapport, le courrier adressé à l’agent sur le fait qu’une procédure disciplinaire est envisagée, le procès-verbal de communication du dossier à l’agent, les éventuelles observations déposées par l’agent.

•  La convocation

Les parties sont convoquées au moins 15 jours avant la séance du conseil de discipline. La lettre de convocation précise la possibilité de produire des observations écrites, orales lors de la séance, de faire citer des témoins et la possibilité pour l’agent de se faire assister par le ou les conseils de son choix et de s’y faire représenter.

•  La séance du conseil de discipline

Tout d’abord, il convient de préciser que la séance n’est pas publique. Un seul report peut être demandé par une partie.

Le président commence par exposer le contenu du rapport disciplinaire établi par l’autorité territoriale et éventuellement les observations écrites produites par l’agent.

Le débat commence ensuite entre les parties qui peuvent faire citer des témoins.

Les parties exposent leurs observations oralement.

Le président peut décider une confrontation des témoins.

Le conseil de discipline peut ordonner une enquête s’il s’estime pas suffisamment informé. Toutefois, cela est rare en pratique.

Les membres du conseil de discipline peuvent interroger les parties.

A la fin de la séance, les membres du conseil de discipline délibèrent hors la présence des parties.

•  Le délibéré

Lors du délibéré, le président procède à une analyse des faits en identifiant d’éventuelles circonstances atténuantes ou aggravantes et invite chaque membre du conseil de discipline à donner son avis.

La sanction la plus sévère exprimée pendant le délibéré est mise au vote par le président. Ensuite, il est mis au vote les autres sanctions jusqu’à ce que l’une d’elle recueille la majorité des voix des membres présents. Si aucune sanction n’obtient la majorité des voix, le conseil de discipline n’émet aucun avis.

•  L’avis du conseil de discipline

A l’issue du délibéré, le président fait entrer les parties dans la salle et donne lecture du sens de l’avis du conseil de discipline. Cet avis est motivé et sera communiqué aux parties intégralement par courrier. L’avis doit indiquer s’il a été adopté à la majorité de ses membres ou à l’unanimité. Il convient de préciser que cet avis est consultatif et n’est pas susceptible de recours.

Les effets de la procédure disciplinaire

La sanction disciplinaire est prononcée par l’autorité territoriale par arrêté (sauf pour l’avertissement qui donne lieu à une simple lettre adressée à l’agent). Il n’y a pas de délai pour le prononcé de la sanction. Celle-ci doit être motivée et est immédiatement exécutoire sauf si l’agent est en arrêt de travail auquel cas l’exécution sera différée (sauf en cas de révocation de l’agent)

Les recours contre la sanction disciplinaire

•    Le recours gracieux

La décision de sanction peut faire l’objet d’un recours par l’agent auprès de l’autorité qui l’a prise. Ce recours interrompt le délai de recours contentieux devant le tribunal administratif. Le recours gracieux doit être introduit dans un délai de 2 mois suivant la notification de l’arrêté de sanction.

•  Recours au tribunal administratif

La décision de sanction peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le tribunal administratif dans un délai de 2 mois suivant la notification de la décision de sanction. Le tribunal appréciera si les faits sont établis, s’ils peuvent être qualifiés de fautes disciplinaires et appréciera si la sanction infligée à l’agent est proportionnée à la faute ou aux fautes commises par l’agent.

•  Recours devant le conseil de discipline de recours

Ce recours est possible pour les sanctions du 2ème et du 3ème groupe si la sanction prononcée par l’autorité territoriale est plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline. En cas de sanction du 4ème groupe, le recours est possible sans condition de recevabilité. Toutefois, le recours devant le conseil de discipline de recours devra être introduit dans le délai d’1 mois suivant la notification de la décision de sanction sans qu’un recours gracieux ne puisse interrompre ce délai.

Si le conseil de discipline de recours rend un avis pour une sanction identique à celle prise par l’autorité territoriale, l’agent peut faire un recours en annulation devant le tribunal administratif.

Si le conseil de discipline de recours rend un avis pour une sanction moins sévère que celle prise par l’autorité territoriale, celle-ci ne peut prendre une sanction plus sévère. En revanche, la collectivité pourra introduire un recours en annulation de l’avis de conseil de discipline de recours devant le tribunal administratif.

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