droit public (administratif)

Droit public

Maître Eric HALPERN intervient auprès des administrations publiques françaises.

Présentation du droit public

Il s’agit de l’ensemble des règles juridiques qui s’appliquent à l’administration à la fois dans son fonctionnement (Etat de droit) et son action mais aussi dans ses relations avec les administrés et les agents publics qu’elle emploie. L’administration prend des décisions, conclut des contrats, peut devoir une somme d’argent ou engager sa responsabilité. Les litiges avec l’administration sont tranchés par la juridiction administrative, c’est-à-dire principalement par le tribunal administratif.

Faire un recours contre une décision de l’administration devant le juge

Parcours devant la juridiction administrative

prestations proposées par le cabinet

Conseil juridique et administratif concernant des situations en lien avec l’administration française
Négociation avec les administrations
Assistance administrative: constitution de dossier, intervention auprès de l’administration
Recours auprès de l’administration (recours administratif gracieux ou hiérarchique)
Recours auprès des juridictions administratives (tribunal administratif, cour administrative d’appel et Conseil d’Etat sauf pourvoi en cassation)

En principe, la saisine du juge administratif ne peut intervenir que contre une décision de l’administration dans le délai de deux mois suivant sa notification ou sa publication. Ainsi, il est nécessaire qu’une décision même implicite existe pour saisir le juge.

Mais quelle juridiction administrative saisir?

En effet, il y a deux grandes catégories de juridictions administratives :

Des juridictions à compétence générale:

les 42 tribunaux administratifs, les 9 cours administratives d’appel, le Conseil d’Etat.

Des juridictions administratives spécialisées: la Cour des comptes, la Cour de discipline budgétaire et financière, le Conseil supérieur de la magistrature, le Conseil national de l’Ordre des médecins, les Commissions départementales d’aide sociale, la Cour nationale du droit d’asile...

Sauf exception prévue par un texte, le tribunal administratif est la juridiction de droit commun du contentieux administratif, c’est-à-dire qu’il est en principe compétent sauf exception prévue par un texte.

Les règles juridiques du contentieux administratif des juridictions à compétence générale sont essentiellement codifiées dans le code de justice administrative qui contient en outre les règles relatives à l’organisation de la juridiction administrative et le statut des magistrats administratifs.

Toutefois, la jurisprudence administrative fixe également des règles de procédure, de même que d’autres codes comme le code de l’urbanisme, le code de l’environnement, le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Le contentieux administratif est essentiellement de 2 types :

Le Contentieux de l’annulation d’un acte administratif appelé communément recours pour excès de pouvoir

Le Contentieux de pleine juridiction: c’est un contentieux varié dans lequel le juge administratif ne se limite pas à annuler un acte administratif: contentieux contractuel, contentieux fiscal, contentieux de la responsabilité, contentieux électoral...

Il existe en outre le contentieux rare de l’interprétation et de l’appréciation de légalité où le juge donne son avis sur un acte administratif et notamment à la demande du juge judiciaire saisi d’un litige.

Le contentieux administratif est une matière technique et complexe et, même si comme dans le contentieux du recours pour excès de pouvoir la représentation par un avocat n’est pas obligatoire, il est conseiller d’y recourir afin d’éviter les pièges des procédures notamment en matière de recevabilité des requêtes (recours) ou des conclusions (demandes).

Maître Eric HALPERN maîtrise ces procédures et peut vous assister à l’occasion d’un litige nécessitant la saisine du juge administratif qu’il s’agisse d’un recours devant le tribunal administratif ou d’un appel devant la cour administrative d’appel ou encore de la contestation des actes réglementaires devant le Conseil d’Etat.

En principe, toute décision individuelle expresse produit des effets à la personne qui en est le destinataire dès lors qu’elle lui est régulièrement notifiée.

Toutefois, toute décision administrative peut faire l’objet d’un recours contentieux, c’est-à-dire devant le juge administratif, ou d’un recours administratif, c’est-à-dire devant l’administration, dès lors que la décision fait grief à son destinataire.

Lorsqu’un recours administratif est introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux, il interrompt ce délai. En effet, un nouveau délai recommencera à courir à compter de la décision rejetant le recours gracieux.

En principe, le délai de recours est de deux mois sauf texte en disposant autrement à compter de la notification de la décision à l’intéressé.

Toutefois, pour que le délai commence à courir, encore faut-il que l’administration indique dans sa décision défavorable les voies et délais de recours.

Ainsi, on estimait qu’en l’absence de notification des voies et délais de recours dans la décision, il n’y avait pas de délai pour contester une décision administrative.

Cette absence de délai pour contester une décision dépourvue d’indication des voies et délais de recours a cependant disparu aujourd’hui.

En effet, le Conseil d’Etat a récemment estimé dans un important arrêt que, lorsque les voies et délais de recours n’ont pas été mentionnées dans la décision qui a été notifiée à l’intéressé ou qu’il en a eu connaissance, le délai pour contester ladite décision devant la juridiction administrative ne saurait excéder le délai d’un an à compter de la date de notification de la décision ou de la date à laquelle l’intéressé en a eu connaissance (Conseil d’Etat, Assemblée, 13 juillet 2016, M. Czabaj c/ Ministre de l’Economie, n°387763, Leb.)

Le Conseil d’Etat justifie sa décision par le principe de sécurité juridique alors même qu’aucun texte n’impose de délai pour contester une décision qui ne comporte pas de mention des voies et délais de recours. Au contraire, le code de justice administrative dispose toujours que « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. » (art. R421-5 du code de justice administrative).

Cette jurisprudence du Conseil d’Etat est donc contraire à un texte réglementaire en vigueur. Elle est surtout une limitation considérable au droit au recours. En effet, comment un administré peut-il se voir opposer une forclusion pour un délai de recours qu’il ne connaît pas et au-delà alors même qu’il n’est pas informé que ladite décision peut faire l’objet d’un recours.

La juridiction administrative suprême a été amenée à appliquer la jurisprudence Czabaj au contentieux de l’impôt pour lequel les délais et voies de recours doivent être notifiés en application de dispositions spécifiques du livre des procédures fiscales (Conseil d’Etat, Section, 31 mars 2017, n°389842, Leb.)

S’agit-il pour le juge administratif d’écarter une requête introduite bien tardivement d’une manière générale ? Certainement.

Pourtant le Conseil d’Etat laisse la possibilité très théorique de contester une décision administrative, dont les voies et délais de recours n’ont pas été mentionnés, au-delà du délai d’un an en cas de « circonstances particulières ». Toutefois, la haute juridiction administrative se garde bien de préciser ce qu’il entend par « circonstances particulières ». Seule la jurisprudence pourra le préciser .

Pour l’instant, il ne ressort pas de la jurisprudence du Conseil d’Etat ou des Cours administratives d’appel que l’existence de circonstances particulières aient été reconnue ne serait-ce qu’une seule fois pour considérer comme recevable un recours introduit au-delà du délai d’un an.

Toutefois, certaines cours indiquent que le requérant n’avait pas invoqué de circonstances particulières (voir, Cour administrative d’appel de Versailles, 20 décembre 2016, n°15VE00095), ce qui laisse supposer que celles-ci doivent être invoquées par le requérant.

Pourtant, il a été jugé que l’existence de circonstances particulières peuvent résulter de l’instruction (Cour administrative d’appel de Versailles, 29 septembre 2016, Commune de Bonneuil-en-France, n°15VE01426; 18 octobre 2016, n°15VE00148).

Le Conseil d’Etat a lui-même considéré que le fait que la décision concernait le revenu minimum d’insertion ne constitue pas une circonstance particulière (Conseil d’Etat, 31 mars 2017, n°403867).

Cependant, le Conseil d’Etat et certaines juridictions comme la Cour administrative de Douai ne prennent même pas la peine d’examiner l’existence de circonstances particulières (Cour administrative d’appel de Douai, 15 mars 2017, n°15DA01412, n°15DA01409, n°15DA01410; Conseil d’Etat, 9ème ch., 16 novembre 2016, n°393645; 10ème ch., 8 février 2017, n°392060; 9ème ch., 10 mars 2017, n°402570).

Au total, il semble bien que le délai de recours d’un an imposé désormais par le Conseil d’Etat pour contester une décision dépourvue de mention des voies et délais de recours soit un délai de rigueur.

L’administration française peut voir sa responsabilité engagée du fait de son action administrative et même du fait de son inaction.

Les régimes de responsabilité sont multiples mais sont différents de ceux du droit commun prévus par le Code civil (Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco).

Bien que les règles relatives à la responsabilité de l’administration soient essentiellement jurisprudentielles, il existe également des régimes législatifs. Ainsi, l’article L211-10 du code de la sécurité intérieure prévoit que l’Etat est responsable des dommages causés du fait d’attroupements ou de rassemblements dans l’espace public.

En principe, seule la juridiction administrative (tribunaux administratifs, cours administratives d’appel, Conseil d’Etat) sont compétents pour condamner l’administration à indemniser une victime du fait de l’engagement de sa responsabilité.

Toutefois, le juge judiciaire (tribunal de grande instance, Cour d’appel, Cour de cassation) est compétent en matière de gestion privée par l’administration, d’emprise irrégulière ou de voie de fait sauf circonstance exceptionnelle.

La question de la faute de l’administration

On distingue des régimes de responsabilité pour faute simple de l’administration, pour faute lourde bien que cette dernière tend sensiblement à se réduire et même une responsabilité sans faute de l’administration dans certaines hypothèses (cas de risque exceptionnel, de rupture d’égalité devant les charges publiques,…). Par ailleurs, la faute peut être dans certaines hypothèses présumée.

En tout état de cause, dès lors que la faute est exigée pour engager la responsabilité de l’administration, la question est de savoir si une action ou une inaction de l’administration est fautive. La jurisprudence considère que toute illégalité commise par l’administration est fautive (Conseil d’Etat, 26 janvier 1973, Driancourt). Néanmoins, un vice de forme ou un vice de procédure n’engage pas la responsabilité de l’administration dès lors que celle-ci aurait pu prendre la même décision si la procédure avait été respectée (Conseil d’Etat, 18 novembre 2015).

L’administration intervient par le biais de ses agents et la faute de l’un d’eux peut donc engager la responsabilité de l’administration. Toutefois, il convient de distinguer la faute de service de la faute personnel de l’agent pour déterminer si l’administration est responsable.

La faute de service est celle commise certes par un agent mais qui s’inscrit dans l’exercice de l’action de l’administration. Dans ce cas, celle-ci sera responsable des dommages causés.

En revanche, la faute personnelle de l’agent est celle commise par ce dernier à l’occasion d’une action ayant une motivation personnel et qui n’a pas de lien avec le service. Dans ce cas, l’agent sera personnellement responsable des dommages qu’il cause à cette occasion.

La faute de l’agent peut être commise en dehors du service et cela ne signifie pas nécessairement qu’il ne s’agit pas d’une faute de service, le juge prenant en considération la question du lien avec le service.

En outre, il peut y avoir un cumul de responsabilité de l’administration et de l’agent.

Le lien entre la faute et le préjudice

La faute lorsqu’elle est exigée doit être la conséquence directe du préjudice.

Le lien de causalité est parfois présumé mais dans la majorité des cas il doit être prouvé.

Toutefois, le préjudice peut avoir été causé en tout ou partie par le comportement de la victime elle-même ou par un tiers et dans ces hypothèses, l’administration peut être totalement ou partiellement être exonérée de sa responsabilité.

L’indemnisation du ou des préjudices

Dès lors que le ou les préjudices sont imputables à l’administration, l’ensemble des préjudices sont indemnisables : le préjudice financier, le préjudice moral, les troubles dans les conditions d’existence, le préjudice esthétique, le préjudice d’agrément, la perte de chance sérieuse…

Toutefois, le préjudice doit être certain (et donc pas seulement hypothétique mais la perte de chance est admise à certaines conditions), direct (l’administration doit avoir directement contribué à la réalisation du préjudice) et personnel (le préjudice doit avoir été causé à la personne qui demande l’indemnisation et non à des tiers).

L’indemnisation peut prendre la forme d’un capital ou d’une rente indexée sur l’inflation et les intérêts moratoires peuvent être accordés s’ils sont demandés.

Comme toutes les créances sur l’Etat sauf exception, la prescription de la créance constituée par le montant du ou des préjudices causés par l’administration est de 4 ans (31 décembre de la quatrième année suivant la réalisation du dommage) en application de la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968.

En pratique, la victime doit adresser un courrier à l’administration par lettre recommandée avec demande d’avis de réception dans lequel elle expose les faits et dans lequel elle démontre que les faits commis par l’administration sont constitutifs d’une faute et que celle-ci lui à causé des préjudices qu’elle doit chiffrer ou au moins qu’il doit fournir la méthode de calcul permettant à l’administration de le calculer. Les justificatifs doivent être joints à cette demande.

Ce n’est qu’en cas de rejet total ou partiel de sa réclamation indemnitaire ou en l’absence de réponse de l’administration dans un délai de deux mois suivant la réception de cette réclamation que la victime pourra saisir le tribunal administratif dans un délai de deux mois suivant cette décision (article R421-1 du code de justice administrative). Elle devra obligatoirement être représenté par un avocat devant le tribunal (article R431-2 du code de justice administrative).

Maître Eric HALPERN peut vous conseiller et vous assister si vous souhaitez engager la responsabilité de l’administration à raison des préjudices qu’elle vous a causés..

Les procédures de référé en urgence sont destinées à obtenir rapidement une décision du juge administratif.

Il existe deux principales procédures de référé en urgence :

Le référé-suspension (article L521-1 du code de justice administrative)

Il est destiné à obtenir la suspension à titre provisoire de l’exécution d’une décision administrative.

Le requérant doit justifier d’une urgence à suspendre la décision et d’un doute sérieux sur la légalité de la décision existe en l’état de l’instruction.

La condition d’urgence est appréciée au cas par cas par le juge des référés.

La procédure de référé suspension n’est recevable que si un recours en annulation a déjà été introduit ou est introduit concomitamment à l’encontre de la décision dont la suspension de l’exécution est demandée.

Enfin, il est à préciser que cette procédure n’est recevable que si la décision n’a pas été totalement exécutée.

La procédure est simplifiée et l’affaire est audiencée rapidement si l’urgence est admise.

L’instruction se poursuit à l’audience et les parties sont admises pendant l’audience à formuler de nouvelles observations et à produire de nouveaux documents.

Un débat s’instaure entre les parties et le juge des référés à l’audience et l’instruction est close en principe à la fin de l’audience.

Le référé liberté (article L521-2 du code de justice administrative)

Il permet d’obtenir du juge qu’il prenne toutes mesures de nature à faire cesser une atteinte manifestement grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale par l’administration ou par un organisme chargé d’une mission de service public.

Cette procédure peut être engagée contre une décision mais aussi contre des agissements de l’administration.

L’urgence doit concerner des conséquences dans les prochains jours du fait de la décision ou des agissements de l’administration.

La liberté fondamentale en cause doit avoir été reconnu en jurisprudence.

Le juge doit statuer dans les 48 heures de sa saisine. Toutefois, l’urgence est appréciée sévèrement puisqu’elle doit concerné une situation imminente.